byudjett

Доступность бюджетных данных является основным принципом демократического общества. Народ доверяет правительству управление общественными финансами. Но при этом, вправе требовать предоставления полной информации о расходах и доходах Госбюджета.

Доступность и открытость главного финансового документа Таджикистана отмечены в законодательстве страны. Так, юристы указывают на Конституцию Таджикистана, 6 законов республики, Стратегию повышения уровня благосостояния и управления госфинансами до 2018 года, а также инструкцию министерства финансов по составлению госбюджета. Все они устанавливают принцип прозрачности государственного бюджета.

Какова же ситуация в реальности? На сайте минфина и в государственных печатных СМИ без труда можно обнаружить Закон РТ «О Госбюджете РТ», в котором приводится информация о республиканском бюджете. Однако его данные из года в год сокращаются. Так, вот уже семь лет, в доступной для общественности версии Закона о госбюджете, отсутствует информация о расходах на оборону и финансировании правоохранительных и судебных органов, а также прокуратуры.

Кроме того, стали закрытыми для общественности бюджеты верхней и нижней палат парламента, Центральной комиссии по выборам и референдумам, Исполнительного аппарата президента РТ, Управления госслужбы, комитетов при правительстве РТ, расходы на загранкомандировки представителей органов власти и управления, фрахт самолётов и другие расходы. В целом из публикуемого закона были изъяты 22 строки расходов республиканского бюджета. Между тем, ранее эти данные были открыты. И вполне очевидно, что благополучию и безопасности Таджикистана они не вредили.

В урезанном варианте республиканского бюджета информация приведена дозировано и скупо и практически мало, что можно из неё почерпнуть. Две-три различные отрасли хозяйства почему-то объединены одной строкой финансирования. Получить дополнительные данные отдельно по каждой отрасли практически невозможно - ни в министерстве финансов, ни парламенте.

В 2013 году редакция газеты «Азия-плюс» попыталась достать более полную версию, чтобы рассказать о его содержании читателям. Журналистами был подготовлен и направлен в минфин письменный запрос о предоставлении редакции полного варианта Госбюджета. Однако запрос был проигнорирован. А на дополнительную устную просьбу журналиста ответственный сотрудник минфина ответил, что запрашиваемый документ является государственной тайной. Он категорически отказался предоставить его.

Этот факт подтверждается исследованием общественного фонда «Панорама». Эта работа была проведена в 2011 году и показала низкую информированность населения по бюджетным процессам, поскольку оно имеет ограниченный доступ к информации, как о государственном, так и местных бюджетах.

Местные бюджеты

Финансовые документы второго уровня – местные бюджеты долгое время были практически недоступны широкой общественности. В 2015 году они нашли отражение на сайте министерства финансов РТ. Информация была представлена по Душанбе, трём областям Таджикистана, трём городам и семи районам республиканского подчинения (РРП).

Однако аналогичную информацию на текущий 2017 год найти не удалось. Обращение в минфин не прояснило ситуацию, поскольку журналистов отправляли от одного сотрудника к другому. При этом, никто из них не давал точного ответа - размещена ли информация по местным бюджетам на сайте и если нет, то можно ли её получить по запросу?

Отдельной и неудачной оказалась попытка получить информацию о бюджете столицы. В доступных широкой общественности источниках бюджет Душанбе не публикуется. Журналисты обратились в Статистическое управление столицы с просьбой приобрести сборник статданных за последние годы. Но в этом ведомстве ответили, что данные сборники не реализуются «посторонним».

На попытки возразить, руководство управления ответило, что ведомством издаётся всего 41 экземпляр статсборника, который рассылается по министерствам и ведомствам. При этом он не предназначен для журналистов и других слоёв общественности. Представителям прессы было дозволено всего лишь посмотреть интересующие их разделы. Между тем, самих этих сборников нет в продаже и в Агентстве по статистике при Президенте РТ. 

Татьяна Бозрикова, занимающаяся исследованием доступности государственного и местных бюджетов, поделилась своим опытом: «Легче взять интервью у сотрудника минфина или депутата Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли, чем у чиновника местного уровня», - рассказала эксперт.  

ИООФС-Таджикистан запустил исследования открытости местных бюджетов в  рамках программы «Поддержка управления государственными финансами в Таджикистане». В этом направлении ОО «Центр муниципального развития» реализовывал долгосрочный проект «Вовлечение граждан в бюджетный процесс и общественные слушания по бюджету», подготавливая и проводя бюджетные слушания в 6 пилотных районах: Вахдате, Файзабаде, Рудаки, Турсун-заде, Кайраккуме и Гиссаре.

Руководитель ОО «Центр муниципального развития» Гулру Азамова рассказала, что в ходе работы пришлось столкнуться с объективными трудностями. Среди которых - низкая мотивация предоставления бюджетов и постоянная занятость местных властей. Вопрос открытости местных бюджетов становился проблемой, препятствующей реализации проекта.

Азамова рассказала, что просьбы к руководству разных городов и районов предоставить местный бюджет вызывали просто удивление и обычный ответ - «А ты кто такая?». В лучшем случае их направляли за необходимым документом в минфин. Сотрудники НПО оказывались в тупике, не зная, как им поступить. Низкая финансовая грамотность местного населения также не способствовала решению проблемы.

Она отметила, что представителям Центра муниципального развития приходилось тратить много усилий для налаживания контактов с руководством районов. «Такие вопросы лучше всего решать через знакомых, особенно высокопоставленных чиновников, или же родственников. Просто так прийти к местному раису и добиться положительного результата просто невозможно», - пояснила Гулру Азамова.

Тем не менее, ОО «ЦМР» удалось со временем решить эту проблему и провести слушания во всех целевых районах. На основании вышеизложенного вряд ли можно говорить о доступности местных бюджетов для населения, СМИ и общественности. Вопрос о том, как получить информацию по местным бюджетам людям, не имеющих знакомства и проектных возможностей, остаётся открытым.

Надежды на реформу?

Правительством Таджикистана уже семь лет проводится реформа управления госфинансами (УГФ). В фокусе внимания - усиление парламентского надзора, предоставление бюджетной информации гражданам, содействие конструктивному участию гражданского общества в процессе формирования бюджета.

Работа эта проводится при поддержке международных финансовых институтов. Так, с 2009 года министерство финансов Таджикистана работает по проекту Модернизации управления государственными финансами, финансируемого Международной ассоциацией развития в размере $5,0 млн. долларов. Целью данного проекта является повышение эффективности и прозрачности управления финансами государственного сектора. Он рассчитан на 9 лет и должен завершиться в 2018 году. В результате должна быть обеспечена прозрачность и подотчётность бюджета.

Вопросы прозрачности и подотчётности решаются специалистами минфина и в рамках программы «Поддержка управления государственными финансами в Таджикистане», финансируемой Отделением международной организации Институтом «Открытое общество» - Фонд Содействия в Таджикистане (ИОО). В числе приоритетов программы -  исследования по открытости бюджета и повышение доступа граждан к информации и госуслугам.

Какова степень доступности общества к бюджету?

Существует метод оценки ситуации по открытости бюджетной информации (исследование по открытости бюджета – OpenBudgetSurvey), оценивающий по специальной методике степень доступности общественности к бюджету. Вторым критерием является возможность жителей страны принимать участие в подготовке  бюджетов. Важный аспект - полномочия законодательной власти в бюджетном процессе и возможность напрямую влиять на распределение бюджетных средств. В число значимых показателей входит также доступность информации о внешнем аудите исполнения государственного бюджета.

Таджикистан был включен в исследование индекса открытости бюджета (ИОБ) в 2012 году. Тогда, при поддержке Института «Открытое общество» впервые в стране провели исследование открытости бюджета. ИОБ - это единственное независимое, сравнительное, регулярное измерение прозрачности бюджета и подотчётности во всём мире. Его можно назвать уникальным аналитическим инструментом. Измерениепроводится экспертами по бюджету независимых общественных организаций и академий. В нём используются документальные доказательства и объективные критерии для оценки степени предоставления общественности доступа к 8 ключевым бюджетным документам: предварительному и утверждённому проектам бюджета, проекту бюджета исполнительной власти и гражданскому бюджету, отчётам за разные периоды года и аудиторскому отчёту.

Исследование ведётся с периодичностью в два года. В Таджикистане этой работой в 2012, 2014 и 2016 годах занимался кандидат экономических наук Уктам Джумаев вместе с группой экспертов.

«В исследованиях использовались признанные на международном уровне критерии оценки прозрачности бюджета, разработанные Международным валютным фондом (МВФ), Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и Международной организацией высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ). В ходе работы была проведена оценка доступности восьми основных бюджетных документов для общества», - рассказал Джумаев.

Выводы исследования в 2012 году оказались неудовлетворительными.

«Мы тогда выяснили, что основные ключевые бюджетные документы, в числе которых проект Закона о государственном бюджете РТ, макроэкономические показатели доходов и расходов государственного бюджета, также как полугодовой и аудиторский отчёты были скрыты от общественности информацией, представленной исключительно для внутреннего пользования. В тот момент на официальном сайте Министерства финансов публиковался лишь утвержденный госбюджет, а также периодические и годовые отчёты», -  поведал Джумаев. 

Выяснилось, что в Таджикистане лишь финансовый контроль ведётся на высоком уровне, степень бюджетного контроля со стороны законодательной власти была средней, а участие общественности находилось на низком уровне. Вследствие этого уровень бюджетного контроля и участия общественности в Таджикистане оказался самым низким на фоне соседних стран.

«При подсчёте баллов ИОБ в 2012 году вышло, что показатель Таджикистана составляет всего 17 из 100 возможных баллов. Это - самый низкий показатель среди всех стран своего региона, в числе которых Киргизия, Казахстан, Монголия, Азербайджан, Грузия, Россия и Украина», – пояснил Уктам Джумаев.

Полученный результат недвусмысленно указывал на то, что правительство Таджикистана предоставляло обществу скудную информацию о государственном бюджете.

Позитивные сдвиги

Спустя два года, в 2014 г., проведя такое же исследование, Уктам Джумаев определил, что ситуация с доступностью бюджета значительно улучшилась.

«Руководство минфина отнеслось ответственно к полученным результатам и проделало значительную работу по внедрению рекомендаций МБП. В результате, на сайте минфина появились публикации макроэкономического прогноза доходов и расходов государственного бюджета, проекта Закона РТ о государственном бюджете, квартальных, полугодовых и годовых отчётов по исполнению бюджета с указанием даты публикации», - рассказал Джумаев.

По словам специалиста, позитивным шагом для формирования благоприятной методической основы вовлечения общественности в бюджетный процесс стало издание Путеводителя бюджета Республики Таджикистан (2012), Руководства по организации бюджетных слушаний в регионах Республики Таджикистан и Практикума бюджетного анализа (2015). Они были опубликованы при финансовой поддержке Института «Открытое общество». В этих работах популярно освещены процессы бюджетирования в стране. В частности, в них даётся представление о том, как граждане могут повлиять на бюджетный процесс в своём городе, районе или в целом в республике. Над изданиями трудились независимые группы экономистов, сотрудники Академии наук, Налогового комитета и другие эксперты, которые не являлись на тот момент работниками министерства финансов.

Ещё одним шагом стала ежегодная публикация на сайте минфина, «Гражданского бюджета». Начало этому было положено в 2014 году. Данный документ содержит ряд дополнительных данных по сравнению с текстом закона о госбюджете, а также некоторые элементы аналитики. «В результате индекс доступности бюджета Таджикистана в 2014 году вырос на 8 баллов и составил уже 25 баллов из 100 возможных», - рассказал Уктам Джумаев.

Между тем, несмотря на позитивные сдвиги, даже улучшенный индекс выглядит довольно слабо на фоне других стран СНГ, что видно из нижеприведенной диаграммы.

grafika

Примечание: чем меньше цифра, тем не прозрачнее бюджет страны

Тем не менее, в очередном докладе о бюджетной прозрачности Международного бюджетного партнёрства за 2015 год, который содержит оценки прозрачности бюджетов более 100 государств, в отношении Таджикистана вновь высказаны критические замечания и рекомендации.

Таджикистан был отнесён к 50 странам мира, бюджеты которых отвечают минимальным требованиям прозрачности. «В бюджете Таджикистана отсутствуют данные по доходам и расходам в разбивке по каждому министерству», - говорится в докладе. Бюджетная сфера Таджикистана станет более прозрачной путём публикации подробной информации о ней. В частности, путём публикаций аудиторского заключения на годовой отчёт об исполнении госбюджета, составлением и публикацией полугодового обзора по исполнению бюджета (данный документ отличается от существующего формата полугодового отчёта по исполнению бюджета), а также активного привлечения общественности в бюджетный процесс.

Динамики нет…                

Однако исследование 2016 года не обнаружило дальнейшей динамики движения к доступности и прозрачности.

«Наше исследование учитывает не только открытость госбюджета, но и его полноту. Вот с этим у нас большие проблемы. Качество опубликованных бюджетных документов, доступных для общественности, недостаточно отвечает международной передовой практике», - объяснил Уктам Джумаев.

По его словам, из бюджетных данных исчезла информация по расходам республиканского бюджета по ведомственной классификации. Это статья 7 Закона РТ о государственном бюджете РТ на 2017 год. Также пока не публикуется Полугодовой обзор по исполнению госбюджета с элементами макрофискального прогноза на второе полугодие и наличием анализа эффективности реализации бюджетной политики и государственных приоритетов. «Прогноз на полугодие даёт возможность понять, правильно ли планировались ожидаемые доходы и насколько оправдана фискальная политика», - отметил Джумаев.

По словам эксперта, некоторые бюджетные документы на стадии процесса исполнения и контроля бюджета до сих пор не опубликованы и не доступны общественности. В их числе полугодовой обзор, аудит годового отчёта об исполнении госбюджета, гражданские версии квартальных отчётов и аудиторского отчёта.

На законодательном уровне правовой механизм обеспечения прозрачности госбюджета и стимулирования участия граждан в бюджетном процессе недостаточно проработан. В частности, требуется разработка и принятие проекта закона «О прозрачности» и проекта закона «Об участии граждан в бюджетном процессе».

До настоящего времени недостаточно полно раскрываются данные внешнего аудита годового отчёта по исполнению бюджета со стороны Счётной палаты. Кроме того, эксперт не видит увязки финансирования с реализацией среднесрочных программ.

 «Должно осуществляться программное бюджетирование, в котором увязываются построчно расходы с целями и индикаторами, направленными на выполнение страновых программ», - поведал специалист.

Уктам Джумаев с сожалением резюмировал, что при очередном обнародовании индексов открытости бюджетов более 100 стран мира, вероятно, Таджикистан снизит свои показатели.

Признание статус-кво на национальном уровне

Критика по аспектам  доступности бюджета звучит не только на международном уровне, но и признаётся в официальных документах. Так, национальной программой Стратегия повышения уровня благосостояния до 2015 г. (СПБУ) отмечались «непрозрачность бюджетного планирования и слабое соответствие бюджета национальным приоритетам, административные препятствия и слабое вовлечение потенциала гражданского общества и бизнеса в процессы национального развития, бюджетного планирования». Были намечены и пути разрешения ситуации. Однако за прошедшее время мало что изменилось. Но эта нерешённая задача становится ещё более актуальной в период экономического спада.

Мнения расходятся...                                                                                              

Между тем, по мнению большинства опрошенных представителей органов государственной власти, у населения нет проблем в доступе к бюджетной информации. Граждане сами редко интересуются этими вопросами. Это было выявлено в ходе исследования «Проблемы прозрачности госбюджета и вовлечение гражданского общества в бюджетные слушания». Данная работа была проведена НГУ «Новая панорама» в 2016 году.

Согласно вышеупомянутому исследованию, одновременно большая часть участников фокус-групп и свыше 60% респондентов опроса признались, что населению сложно или очень сложно получить информацию о республиканском бюджете или другим финансовым вопросам, около 64% - сложно и очень сложно получить информацию о местном бюджете.

Кроме того, 93,2% респондентов отметили, что не удовлетворены качеством бюджетной информации. Всего лишь 6,8% подчеркнули, что полностью удовлетворены ею.

Степень удовлетворенности респондентов в целом уровнем доступа и качеством бюджетной информации

grafika1

(Диаграмма НГУ «Новая панорама»)

Один из выводов исследования гласит: «Согласно законодательству, нет ограничений для доступа населения к информации. Однако отсутствие норм по механизмам обеспечения прозрачности бюджетных процессов, пробелов по нормам участия гражданского общества в бюджетном процессе, не способствуют расширению доступа населения к бюджетной информации. Фиксируется ограниченный доступ населения к информации о госбюджете и других финансовых вопросах, низкий уровень осведомлённости населения в области УГФ».

На основании вышеизложенного можно утверждать, что вопрос отчётности правительства перед народом за управление общественными финансами остаётся открытым.                                                                               

Текст: Валентина КАСЫМБЕКОВА

Dialog.TJ

А также читайте: