В 2019 году Европейский Союз планирует принять новую Стратегию по Центральной Азии. Это станет первым серьёзным пересмотром документа, принятого ещё 2007 году, и свидетельствует о желании обновить базу взаимодействия и по-новому выстроить отношения с регионом.

ЕС никогда не относился к основным внешним игрокам в Центральной Азии. Брюссель явно уступает по влиянию традиционным акторам в лице Москвы, Пекина и Вашингтона. Серьезную конкуренцию для ЕС представляют и игроки второго эшелона в лице Турции, Японии, Южной Кореи, ряда арабских стран. Однако, сам регион также нельзя отнести к зоне жизненно важных интересов ЕС.

Является ли обновление Стратегии показателем того, что Брюссель хочет усилить свою роль в регионе? В каких сферах сотрудничества у ЕС есть преимущества? В данной статье мы проанализируем статус-кво, постараемся понять, в чём причина пересмотра Стратегии и на каких секторах ЕС может сделать акцент для обеспечения эффективности своего присутствия в регионе.

Стратегия-2007: дипломатическое катеначчо

Центральная Азия никогда не находилась в центре европейской внешнеполитической повестки дня. В н. 1990-х годов, когда страны региона получили независимость, с интересом наблюдали за европейской интеграционной моделью и пытались запустить свой аналог, ЕС был больше занят внутренними проблемами и необходимостью выстраивать отношения со странами бывшего соцлагеря. Можно предположить, что на повышение интереса к Центральной Азии должен был сказаться афганский кризис, но на тот момент он не являлся приоритетной темой для европейских стран, особенно, если учесть разразившуюся войну в Югославии.

Центральноазиатская Стратегия была принята только в 2007 году, после расширения на восток, когда постсоветское пространство оказалось у границ ЕС. Повышение внимания к региону также можно объяснить затянувшейся антитеррористической операцией международной коалиции в Афганистане. Военные миссии Франции и Германии располагались на территории Таджикистана и Узбекистана, соответственно, а регион рассматривался как транзитная зона для снабжения войск в Афганистане. Наконец, российско-украинские газовые войны побудили ЕС задуматься о проблеме диверсификации импорта энергоресурсов, а Центральная Азия представляла собой их потенциальный источник.

Особенностью Стратегии является то, что она не основана на макрорегиональных концепциях (Большая Центральная Азия, Центральная и Южная Азии, Центральная Азия и Кавказ, постсоветское пространство и т.д.), а охватывает исключительно пять республик региона. Документ определил приоритетными сферами сотрудничества между ЕС и Центральной Азией обеспечение безопасности, верховенства закона, прав человека и эффективного управления, реализацию проектов в сфере образования, интенсификацию инвестиций и торговли, энергетику и транспорт, охрану окружающей среди и водопользование, формирование стабильного межкультурного диалога.

Хоть реализацию Стратегии нельзя назвать успешной, было бы неверным заявлять и о её провале. Она характеризуется проведением политических и межведомственных консультаций и финансированием проектов ЕС. Брюссель является основным донором содействию развития, выделив региону с 2007 по 2020 годы около 2 млрд евро. Флагманами деятельности ЕС в регионе являются BOMCA и CADAP, на финансирование которых с момента запуска было потрачено более 70 млн евро. Ещё одним ключевым направлением является сотрудничество в сфере образования. На программы в рамках ERASMUS+ в период 2014-2020 годов ЕС выделил 115 млн евро.

Двусторонние отношения с центрально-азиатскими республиками до недавнего времени основывались на Соглашениях о партнерстве и сотрудничестве (СПС), подписанных ещё в 1990-е годы. Данный факт в купе с довольно скромными показателями товарооборота – около 26.5 млрд евро – свидетельствуют о вялотекущем сотрудничестве между сторонами.

Из стран региона наиболее интенсивно развивалось партнерство с Казахстаном, на который приходится львиная дола товарооборота. Кроме того, более 50% прямых иностранных инвестиций в казахскую экономику осуществляются странами ЕС. А в 2015 году. Казахстан первым из стран региона подписал Соглашение о расширенном партнерстве и сотрудничестве. Узбекистан с 2005 по 2009 годы находился под санкциями, что негативно сказалось на его отношениях с ЕС, которые долгое время развивались в довольно сложном ключе. Определенная интенсификация наметилась на фоне запущенных президентом Мирзиёевым реформ, однако говорить о её устойчивости пока рано. Таджикистан, оправлявшийся после гражданской войны, ратифицировал СПС лишь в 2010 году Душанбе в представлении Брюсселя также является довольно нестабильной страной, подверженной сильному влиянию внешних акторов. Относительно положительный имидж имеет Кыргызстан, который в 90-е годы являлся лидером в сфере демократизации и проведения рыночных реформ. Вместе с тем, страна также подвержена серьёзному влиянию из вне, а уровень экономических отношений остаётся довольно низким. Туркменистан, привычно, находился на обочине как региональных процессов, так и сотрудничества с внешним миром. Не случайно он являлся единственным государством региона, в котором ЕС не открывал свое представительство.

Неоднозначно развивалось политическое сотрудничество, особенно в сферах проведения демократических реформ, диалога о правах человека и обеспечения эффективного управления. Не секрет, что руководства центрально-азиатских стран болезненно воспринимают любую критику в свой адрес. Поэтому ЕС старается действовать аккуратно, ограничиваясь проведением консультаций с местными правозащитниками и властями, организацией семинаров, тренингов и конференций, не форсируя развитие событий и не оказывая серьезного давления на политические элиты.

В последние годы Стратегия реализовывалась, скорее, по инерции. Её обновление стартовало лишь спустя 12 лет после принятия, что для современных международных отношений с их быстро меняющейся повесткой дня очень большой срок. За этот период сотрудничество развивалось в сферах, не представляющих собой т.н. sensitive issues (болезненные темы — прим. ред). ЕС удалось запустить ряд интересных региональных проектов и программ, которые функционируют до сих пор и превратились в бренды европейского присутствия в регионе. Регулярные двусторонние и многосторонние консультации, даже если их эффективность и вызывает вопросы, обеспечивают пребывание сторон в режиме постоянного диалога.

Однако, ряд целей, декларированных в 2007 году, не был достигнут. Так, не был реализован проект энергетического коридора, связывающего ЕС и Центральную Азию, сложной остаётся ситуация с правами человека и демократизацией.

Почему Центральной Азии и ЕС сложно сыграться?

Более эффективному партнерству ЕС и Центральной Азией мешало несколько факторов. Принятие Стратегии в 2007 году совпало с периодом, когда регион, фактически, перестал существовать как единый геополитический субъект. Крах центральноазиатской интеграции спровоцировал региональную фрагментацию. Отношения между республиками стремительно деградировали, региональные проекты заглохли, а их место заняли навязанными извне интеграционные механизмы. Таким образом, делая акцент на регионализм, Брюссель фактически не мог найти точку опоры, которая способствовала бы повышению эффективности сотрудничества.

Одним из серьезных препятствий для выстраивания отношений между ЕС и Центральной Азией является противоречивый имидж ЕС как участника современной системы международных отношений. Для Центральной Азии очень характерно довольно пренебрежительное отношение к ЕС, как к наднациональной структуре, не обладающей т.н. hard power (жёсткая сила — прим. ред). Среди центральноазиатских политических элит культ силы до сих пор высок. Определенное влияние на скептическое отношение к Брюсселю оказывает и Москва, которая в своей информационной политике активно пытается возродить понятие коллективного Запада. Данная концепция заключается в формировании образа единой западной коалиции под руководством США, в которой ЕС и странам Европы отведена скромная роль сателлитов. Следовательно, не обладающая реальной силой структура, сталкивающаяся с серьезными проблемами внутри интеграционного пространства и не способная играть на международной арене самостоятельную роль, кажется политическим элитам региона временным и непонятным явлением, всерьёз считаться с которым не обязательно.  

Отсутствие hard power ЕС пытается заменить своим soft power (мягкой силой — прим. ред). Европа, конечно же, обладает устоявшимся образом континента развития и благополучия, богатого культурного наследия, привлекательного для молодёжи образа жизни и направления для получения образования. Однако, проблемы интеграционного процесса, деятельность популистов, а также местная пропаганда превратили понятие «европейские ценности» в синоним гей-парадов, однополых браков, отсутствия морали и нравственности и т.д. Местные политические элиты любят прикрывать неудачи в проведении реформ или формировании эффективно функционирующих политических институтов фразой «Хотите, чтобы было как в Европе?», акцентируя внимание именно на противоречивых аспектах европейского общества. Не случайна и постоянная “война” с т.н. западными агентами и пятыми колоннами, якобы, живущими на европейские гранты и стремящимися подорвать национальную идентичность.

Имидж центрально-азиатских республик в представлении европейских стран также не самый положительный. Для ЕС страны Центральной Азии обладают одинаковым набором пороков: отсутствие демократических реформ, проблемы экономического развития, подавление свободы слова и совести, притеснения оппозиции и правозащитников. Выстраивая отношения с Центральной Азией, ЕС постоянно испытывает давление со стороны правозащитных организаций, что значительно осложняет выстраивание диалога. Одним из ярких примеров является жесткая критика в адрес Брюсселя во время первого президента Узбекистана Ислама Каримова в 2011 году, и попытки европейских чиновников оправдаться. Кроме того, в своих внешнеполитических действиях ЕС придерживается правила зависимости объемов помощи развитию и инвестиций от уровня реализации демократических реформ. В случае со странами центрально-азиатского региона, где процесс демократизации проходит не так быстро, данная практика серьёзно ограничивает пространство для манёвра.

К вышеуказанным факторам следует добавить то, что на повестке дня у Брюсселя есть куда более приоритетные направления внешнеполитических действий. По значимости для ЕС Центральную Азию нельзя поставить в один ряд с Ближним Востоком, Африкой, Восточной Европой и Кавказом. Учитывая имиджевые и политические риски, которые представляют собой государства региона, Брюссель не видит особого смысла расширять своё присутствие в регионе.

Обновленная Стратегия: смена тактики на игру?

Несмотря на отсутствие жизненно важных интересов, сегодня ЕС обновляет Стратегию по Центральной Азии и переосмысливает свою политику в регионе. Были анонсированы открытие представительства в Туркменистане, запуск переговоров о новых договорах о сотрудничестве с Узбекистаном и Кыргызстаном, а также выделение более 120 млн евро на региональные проекты.

Однако, не стоит спешить с утверждением о том, что обновление Стратегии означает решение Брюсселя расширить свое влияние в регионе. На данный момент складывается впечатление, что европейскую сторону вполне устраивает та ниша, которую она занимает. Пересмотр Стратегии, скорее, обусловлен принятием в 2016 году Глобальной стратегии ЕС и, следовательно, необходимостью адаптировать всю внешнеполитическую деятельность к новым реалиям. ЕС стремится укрепить свои позиции в системе международных отношений и поэтому обновляет механизмы взаимодействия с внешним миром. Центрально-азиатское направление, в данной связи, не являясь ключевым, всё же может быть использовано для этой цели.

Вместе с тем, существует несколько факторов, которые побудили ЕС взяться за своеобразную ревизию своего присутствия в регионе. Одним из таковых стал перезапуск регионального сотрудничества среди центрально-азиатских республик. То, что страны региона, наконец-то, заговорили друг с другом и пытаются найти форматы регионального сотрудничества не может не привлекать внимания к происходящим там процессам. Более того, это способствует формированию механизмов сотрудничества на основании любимого в ЕС регионализма.

На повестке дня также остается потенциальное сотрудничество в энергетическом секторе. В Брюсселе никогда не переставали говорить о заинтересованности в импорте газа из Центральной Азии (в частности, из Туркменистана). Подписание Конвенции о статусе Каспия в 2018 г. интенсифицировало разговоры о возможности строительства газопровода по дну Каспийского моря, что позволит экспортировать туркменский газ через Южный газовый коридор. Решение ЕС открыть полноценное представительство в Ашгабаде свидетельствует о важности, которую данная тема представляет для Брюсселя. Однако, реализация данного проекта потребует не только серьезных финансовых ресурсов, но и сложных дипломатических ходов, которые позволят разработать правила игры, устраивающие все заинтересованные стороны, и предотвратят возможность дестабилизации региона.

Интерес к Центральной Азии подогревают транспортно-логистические проекты, активно продвигаемые Китаем в рамках инициативы Один пояс один путь. В Брюсселе растущее влияние Пекина (особенно, в странах Центральной и Восточной Европы) вызывает тревогу. Поэтому активное участие в транспортных проектах, которые в перспективе будут доходить до европейского континента, отвечают интересам ЕС. В Брюсселе понимают, что в выстраивании торгового сотрудничества с Китаем, Центральная Азия является потенциально важным транзитным регионом. ЕС и Китай могли бы сотрудничать в регионе, совмещая европейский опыт создания системы взаимосвязей с китайскими финансовыми ресурсами.

Определенное влияние на интерес ЕС к Центральной Азии оказывает и афганский фактор. Хоть Брюссель и не рассматривает Афганистан как часть региона, тема урегулирования ситуации в этой стране так или иначе стоит на повестке дня сотрудничества с Центральной Азией. Кроме того, сами государства региона начинают уделять более пристальное внимание процессам в Афганистане. Для ЕС данная тема важна с учетом потока афганских беженцев на территорию Европы. В данной связи, Брюссель пытается всячески поддержать инфраструктурные и гуманитарные проекты, которые запускают центрально-азиатские республики в афганском направлении. В частности, в ходе недавнего визита в Казахстан Специальный представитель ЕС по Центральной Азии Петер Буриан анонсировал заинтересованность ЕС в реализации проекта по предоставлению возможности обучения афганских женщин в Казахстане и Узбекистане.

Таким образом, пересмотр Стратегии по Центральной Азии объясняется не только необходимостью ЕС обновить собственную базу внешнеполитических действий, но и заинтересованностью принять участие в активировавшихся в последние годы политических процессах в регионе. Обновленная Стратегия, скорее всего, не будет содержать принципиально новых пунктов. Стороны, стандартно, договорятся о сотрудничестве в сфере безопасности, укрепления демократических институтов, верховенства закона, защиты прав человека и т.д. При этом, стоит ожидать, что особый акцент будет сделан на сферы, которые стали актуальными в свете происходящих в регионе изменений.

Где идеальная позиция ЕС на центрально-азиатской арене?

Соглашаясь с ролью второго плана, ЕС на новом этапе взаимодействия, скорее всего, попытается опираться на сферы, в которых у него есть реальные шансы сформировать эффективную платформу сотрудничества. Это может предоставить определенные преимущества, т.к. исключит какие бы то ни было иллюзии и завышенные ожидания в выстраивании отношений с центрально-азиатскими государствами. Подобный подход может повысить эффективность деятельности Брюсселя, который будет максимально прагматично формировать повестку дня, не нагнетая обстановку.

На самом деле, интересы ЕС в Центральной Азии не сталкиваются напрямую с интересами главных игроков в лице Москвы и Пекина. У ЕС нет в регионе активных военно-политических интересов, а экономическое и инвестиционное сотрудничество пока явно уступает другим центрам силы. Единственным вопросом, способным спровоцировать серьёзное противостояние интересов является экспорт энергоресурсов. Однако, как было отмечено, сотрудничество в данной сфере пока не продвигается дальше деклараций о намерениях.

В своей центрально-азиатской политике ЕС может сделать акцент на новом momentum (наиболее благоприятный момент — прим. ред) в развитии регионального сотрудничества. Следует признать, что несмотря на текущие проблемы, ЕС является хорошей моделью по ряду актуальных для Центральной Азии вопросов. Ввиду того, что понятия регионализма и даже интеграции (хотя о ней говорить пока очень рано) вновь становятся популярными среди политических элит государств региона, Брюссель может предоставить свой опыт в сферах региональных проектов, трансграничного сотрудничества, урегулирования споров по использованию водных ресурсов и т.д.

Стоит отметить, что в регионе просыпается интерес к некоторым формам сотрудничества на европейском континенте. В прошлом году была запущена диалоговая платформа между государствами Центральной Азией и Вышеградской четверкой. Брюссель может использовать вышеградский формат как флагман своего содействия центрально-азиатскому региональному сотрудничеству. Желание стран региона создать аналог Шенгенской визы также является возможностью для ЕС обозначить своё присутствие путём предоставления юридических и политических консультации.

Другой сферой, в которой у ЕС есть существенные преимущества, является образование. Для составляющей в регионе большинство молодёжи Европа остаётся одним из главных приоритетных направлений для учебы. При этом, ЕС следует учесть кадровые потребности региона.

Для ЕС спрос на подготовку кадров вместе с зарождающимся региональным сотрудничеством представляет собой возможность расширить деятельность программ в секторе образования и интенсифицировать региональное сотрудничество в данной сфере.

В целом, ЕС не стремится (или, как минимум, не демонстрирует это открыто) к расширению своего присутствия в регионе. Центральная Азия воспринимается, как одна из площадок, на которой Брюсселю необходимо обеспечить определенный уровень присутствия для поддержания своего статуса в международных отношениях. Регион также является потенциальным источником импорта энергоресурсов и реципиентом проектов содействия развитию, играющих важную роль в формировании европейского имиджа. Поэтому участие ЕС в региональных процессах, скорее всего, будет сводиться к концентрации внимания на тех сферах, в которых Брюссель уже закрепился, где у него есть преимущества перед другими акторами, а также на попытках предоставить центрально-азиатским государствам свой capacity building(содействие реализации потенциала — прим. ред) в сфере регионального сотрудничества.

Источник: "CABAR"